Zur leistungsbezogenen Mittelverteilung im Land Berlin

Für die Finanzierung der Hochschulen mit Hilfe von Verträgen (in anderen Bundesländern auch als Hochschulpakt bezeichnet) sind Zielvereinbarungen und leistungsbezogene Mittelverteilung konstitutiv. In den ersten Verträgen zwischen den Berliner Hochschulen und dem Land Berlin wurde hauptsächlich das Instrument der Zielvereinbarung genutzt.

Für die FHW Berlin hat sich die Umstellung auf Zielvereinbarungen insofern vorteilhaft ausgewirkt, als sie wegen hervorragender Vertragserfüllung während des ersten Vertragszeitraums für 2003 eine Sonderzuwendung in Höhe von 500.000 DM erhält, die von den anderen Hochschulen des Landes Berlin aufgebracht werden muss. Mit der Fortschreibung der Verträge für die Jahre 2003 bis 2005 einschließlich wurde nun zusätzlich die leistungsbezogene Mittelverteilung - rückwirkend bereits ab 2002 - eingeführt.

Dass die Finanzierung der Hochschulen nicht mehr allein auf einer Fortschreibung beruht, sondern sich an der Erfüllung von Zielvereinbarungen und verschiedenen Leistungskriterien orientiert, ist vorbehaltlos zu begrüßen. Während aber die Zielvereinbarungen zweckmäßig und operational sind, wirft das jetzt praktizierte System der leistungsbezogenen Mittelzuweisung einige Probleme auf.

Probleme der leistungsbezogenen Mittelverteilung

Wie sieht nun die leistungsbezogene Mittelverteilung im Einzelnen aus? Beginnend mit dem Jahre 2002 wird ein wachsender Anteil des Gesamthaushalts nach Leistungskriterien vergeben. Dies beginnt bei einem Anteil von 6 % im Jahre 2002 und wächst dann bis zum Jahre 2005 auf 15 % an. Aus den Teilbudgets der Hochschulen wird ein gemeinsamer Fonds gebildet, der dann leistungsorientiert zurückverteilt wird. Zur Zeit gibt es noch getrennte Verrechnungskreise zwischen den Universitäten und Fachhochschulen, doch wird langfristig eine gemeinsame Verrechnung angestrebt. Innerhalb der verschiedenen Hochschultypen wird im Weiteren recht grob - nach der Mittelintensität - in Geistes-, Sozial- und Wirtschaftswissenschaften einerseits und Natur- und Ingenieurwissenschaften andererseits unterschieden.

Der Anteil der leistungsbezogenen Mittelverteilung scheint mit 6-15 v. H. recht moderat, tatsächlich verfügen die Hochschulen aber kaum über eine freie Einnahmenspitze. Die Ausgaben der Hochschulen sind vor allem im Personalbereich weitgehend festgeschrieben, und die etwas flexibleren Sachausgaben (z. B. für Investitionen) sind im Verhältnis zu den Personalausgaben nach allen Maßstäben ohnehin viel zu niedrig. Da außerdem die leistungsbezogenen Mittel zu einer echten Umverteilung zwischen den einzelnen Hochschulen führen und nicht - wie in anderen Bundesländern - die eine oder andere Hochschule etwas weniger oder mehr aus einem Aufwuchs erhält, sind die leistungsbezogenen Budgetbestandteile eine keinesfalls zu vernachlässigende Größe. Aus diesem Grunde wurde eine Kappung evtl. Verluste auf 5 % der Verteilungsmasse einer Hochschule eingeführt.

Es spricht im Prinzip nichts dagegen, dass die leistungsbezogene Mittelverwendung für die einzelne Hochschule auch spürbar sein soll, doch weist das jetzt in Berlin praktizierte System erhebliche Mängel auf.

Als Schlüssel für die Vergabe leistungsbezogener Mittelzuweisung werden eine Reihe von Kennzahlen verwandt, die sich auf Lehre, Forschung und Gleichstellung beziehen. Bei den Universitäten geht die Lehre mit 47,5 v. H., die Forschung mit 47,5 v. H. und die Gleichstellung mit 5 v. H. ein in die Vergabe. Bei den Fachhochschulen betragen die entsprechenden Anteile 80 % für die Lehre, 15 % für die Forschung sowie ebenfalls 5 % für die Gleichstellung. Die Auswahl und das Gewicht der einzelnen Kriterien, vor allem jener, die den Bereich der Lehre abbilden, bedürfen aber dringend einer Überprüfung.

Stärker belastungsorientierter Ansatz wünschenswert

Das Konzept der leistungsbezogenen Mittelverteilung versteht sich als ein belastungs- und leistungsorientierter Ansatz. Tatsächlich werden die unterschiedlichen Belastungen, hervorgerufen durch die starke Überlast einiger stark nachgefragter Studiengänge, kaum berücksichtigt. An der FHW Berlin gibt es nach den Vertragsvereinbarungen etwas mehr als 1.500 Studienplätze, tatsächlich werden aber mehr als 3.000 Studenten ausgebildet. Als einzige Kennzahl, die die Belastung abbildet, wird die sog. Auslastungsquote herangezogen (Zahl der Studierenden in der Regelstudienzeit/ Zahl der Studienplätze), doch geht diese nur mit 10 % in die Leistungskennzahl für die Lehre ein. Das Gewicht dieser Kennzahlen müsste deshalb erhöht und es müssten weitere Kennzahlen herangezogen werden, die geeignet sind, die Überlast abzubilden. Das sind z. B. Absolventen je Hochschullehrer, Studienanfänger zu finanzierter Aufnahmekapazität.

Mit dem größten Gewicht (50 v. H.) geht die Zahl der Absolventen in der Regelstudienzeit in die Leistungskennzahl "Lehre" ein. Hier haben jene Hochschulen, deren Studiengänge weniger stark nachgefragt sind, einen deutlichen Vorteil. Es leuchtet auch ohne weiteres ein, dass die Einhaltung der Regelstudienzeit unter den Bedingungen der Überlast weit schwieriger ist als bei Unterauslastung. Vor allem aber handelt es sich hier um eine Kennzahl, die von den Hochschulen nur bedingt beeinflusst werden kann. Aus welchen Gründen auch immer, sind die Studenten - jedenfalls an der FHW - oft de facto Teilzeitstudenten. Sie haben häufig vor dem Studium eine Berufsausbildung und halten eine reduzierte Berufstätigkeit während ihres Studiums aufrecht. Was die Hochschulen aus eigener Kraft hier bewerkstelligen können und wollen, ist begrenzt. Eine klare Studienorganisation und eine sorgfältige Studienberatung sind hier adäquate Mittel. Für härtere Maßnahmen, wie z. B. die Zwangsexmatrikulation nach einer gewissen Überschreitung der Regelstudienzeit oder Studiengebühren für Langzeitstudierende, fehlt in Berlin die gesetzliche Grundlage, und auch ein politischer Wille, der in diese Richtung weist, ist nicht erkennbar. Es mag dahingestellt bleiben, inwieweit solche durchgreifenden Maßnahmen überhaupt wünschenswert wären; es kann aber nicht angehen, dass ausgerechnet jener Kennzahl, die von den Hochschulen kaum beeinflusst werden kann, das größte Gewicht bei der leistungsbezogenen Mittelverteilung zukommt.

Finanzielle Ausstattung der Hochschulen nicht berücksichtigt

Schließlich gibt es noch ein grundsätzliches Problem, das bei der leistungsbezogenen Mittelverteilung - so wie sie jetzt angewandt wird - überhaupt nicht berücksichtigt wird. Bei dem jetzigen Modell bleibt die unterschiedliche finanzielle Ausstattung der Hochschule völlig außer Betracht. Dementsprechend wird auch nicht die Effizienz der Leistungserstellung gemessen. Eine alleinige Konzentration auf den Output (und Vernachlässigung des Inputs) wäre nur dann sinnvoll, wenn der Mitteleinsatz (je Studienplatz, Absolvent usw.) bei allen Hochschulen gleich wäre. Dies ist aber bei weitem nicht so, obwohl in die beiden Verrechnungskreise jeweils nur vergleichbare Studiengänge aufgenommen werden. Die Leistungen der FHW müssen mit einem wesentlich niedrigeren Input erbracht werden als von allen anderen Hochschulen. Eine Leistungsbeurteilung, die den Namen verdient, müsste nicht nur den Output, sondern auch den Input berücksichtigen. Es sollten daher in Zukunft die konsumtiven Zuschüsse je Studienplatz in die Leistungsbeurteilung mit einbezogen werden. Dies diente nicht nur zu der Behebung eines grundsätzlichen Fehlers in dem Modell der leistungsbezogenen Mittelverteilung, vielmehr könnte gleichzeitig damit auch die langjährige Benachteiligung der FHW abgebaut werden. Dass die unterschiedliche Ausstattung auch sehr praktische und aktuelle Folgen hat, zeigt sich z. B. darin, dass die FHW - als eine der wenigen Hochschulen im Land Berlin - nicht in der Lage ist, die jetzt zulässige und dringend gebotene Erhöhung der Lehrauftragsvergütung auch zu finanzieren.

In Berlin sind nach dem Ablauf des Vertragszeitraums, also ab 2006, erhebliche Mittelkürzungen zu befürchten. Spätestens dann werden Senat und Abgeordnetenhaus nicht darum herumkommen, die Hochschulfinanzierung neu zu gestalten. Das niederländische Modell, das für gleiche Studiengänge gleiche Zuweisungen vorsieht, wäre hier z. B. ein geeigneter Weg. Es muss allerdings gesehen werden, dass ein solches Verfahren für die sog. kleinen Fächer zu unbilligen Ergebnissen führt. Auch ist das niederländische System in der letzten Zeit durch Missbrauch an einzelnen Hochschulen in Kritik geraten. Für ein Massenfach aber, wie es Betriebswirtschaftslehre nun einmal ist, und bei Kontrollen, die einen Missbrauch ausschließen, stellt das niederländische Verfahren jedenfalls eine wesentliche Verbesserung gegenüber der jetzt weitgehend arbiträren Mittelzuweisung dar.

Der Autor

Prof. Dr. Franz Herbert Rieger